Le 18 juin 2009, l'hebdomadaire colombien Semana titrait : « Le gouvernement laisse les victimes sans loi ». Au terme de 19 mois de débat parlementaire qui l'opposait à une coalition libérale soutenue par des organisations des droits de l'homme et des acteurs de la coopération internationale, la majorité uribiste vota contre le projet de loi sur le statut des victimes. Ce texte prévoyait l'élargissement des droits des victimes du conflit en matière de réparation et consacrait notamment la norme internationale de réparation « intégrale ». Le Président Uribe argua alors que le projet était financièrement irréaliste. Mais sur le fond, cinq mesures clés ont fait reculer le gouvernement colombien. Le projet de loi devait octroyer le statut de victime aux personnes ayant souffert d'exactions d'agents de l'Etat. Or, le gouvernement Uribe a toujours contesté la responsabilité de l'Etat dans la perpétuation du conflit, et refusé le statut de « victimes » aux personnes ayant souffert d'homicides ou de massacres commis directement ou avec la complicité de l'armée et de la police. Le titre auquel l'Etat participerait à la réparation des victimes fit donc également débat. Le projet initial soulignait que l'Etat réparerait les victimes au nom de sa responsabilité dans la perpétuation du conflit, que celle-ci soit directe (exactions commises par des agents de l'Etat) ou indirecte (incapacité à protéger ses ressortissants). De son côté, le gouvernement voulait établir la participation de l'Etat à la réparation des victimes au nom des principes de subsidiarité et de solidarité nationale. Enfin, le troisième point de désaccord concernait la nature « intégrale » de la réparation qui couvre non plus seulement l'indemnisation, mais la justice, la connaissance de la vérité sur les crimes commis et l'accès à des biens et services comprenant la restitution des terres volées par les acteurs armés, l'accès à la santé ou à l'éducation). La réparation intégrale telle qu'elle est promue par exemple par la Cour Interaméricaine des Droits de l'Homme, vise à restituer à la victime sa situation antérieure au dommage dont elle a souffert.

Le projet de loi de septembre 2010 octroie une large place aux normes du droit international humanitaire et droit international des droits de l'homme invoquées depuis plusieurs années par les défenseurs des droits des victimes. Dans le préambule, les références aux rapports du Haut commissariat aux droits de l'homme de l'ONU, de la Commission Interaméricaine des Droits de l'Homme ou encore du Comité International de la Croix Rouge, placent symboliquement le projet de loi dans le cadre normatif d'organisations qui ont souvent condamné l'Etat colombien pour sa gestion du conflit armé. Le projet reprend l'expression de « justice transitionnelle » qui recouvre les droits des victimes du conflit à la justice, la vérité, la réparation et la non répétition des crimes commis. Le nouveau projet de loi reprend le texte présenté trois ans plus tôt par le camp libéral. Il a pour l'objectif de réparer « intégralement » les victimes à travers un ensemble de mesures judiciaires, administratives, sociales (en matière de santé et d'éducation, logement et propriété terrienne) et économiques. Le texte octroie le statut de victime à toute personne ayant souffert de violation de ses droits fondamentaux ou de dommages entraînant un handicap physiques ou psychologiques quelque soit l'identité du responsable. Le projet de loi inclut donc symboliquement les victimes de crimes d'Etat à la politique de réparation intégrale. Pour mettre en oeuvre les mesures décrites, le projet de loi prévoit la création d'un « système national d'assistance et de réparation aux victimes » qui vise à articuler plus de 30 institutions impliquées dans la gestion des droits des victimes. Le système jusque-là mis en oeuvre par la loi Justice et Paix de 2005 souffrait d'une fragmentation institutionnelle et d'un manque de coordination entre les organes concernés. Le projet crée une nouvelle institution, la « Dependencia especial para la atencion y la reparacion a victimas », au sein de l'agence Accion Social de la Vice-Présidence de la République pour assumer cette tâche. Il est à noter que cette création institutionnelle témoigne de l'incapacité de la Commission Nationale de Réparation et Réconciliation (CNRR), depuis sa création en 2006, à constituer doté de légitimité et de capacité de coordination. La Nouvelle Dependencia ôte notamment la gestion du fond de réparation des victimes à la CNRR.

Le retour de la « loi des victimes » sur l'agenda politique doit être mis en relation avec l'arrivée d'une nouvelle équipe gouvernante, porteuse de ses propres priorités de politiques. Alors que Juan Manuel Santos avait fait campagne sur les thèmes classiques de « l'uribisme » (sécurité et confiance des investisseurs étrangers), se montrant comme l'homme de la parfaite continuité, le début de son mandat s'apparente pour beaucoup de partisans d'Uribe à une volte-face. Son alliance avec les libéraux, qui étaient auparavant dans l'opposition, a ainsi été interprétée comme une manière de contre-balancer l'influence des conservateurs, partisans inconditionnels d'Uribe, dans la coalition parlementaire. Elle a permis notamment à Santos d'infléchir son programme de gouvernement dans une direction plus progressiste que son prédécesseur. C'est dans le cadre de cette inflexion qu'il faut interpréter le projet de loi des victimes. Il donne raison au projet originel de 2007, mais devrait également s'accompagner d'une ambitieuse « loi des terres », dont l'objectif serait de restituer les dizaines de milliers d'hectares que les paysans colombiens ont perdu dans les mains des acteurs armés.

Le nouvel agenda gouvernemental est lié également à un changement sociologique au sommet de l'Etat. Alors que l'ancien gouvernement puisait ses effectifs dans les milieux politiques locaux, la nouvelle équipe est formée majoritairement de technocrates, souvent formés aux Etats-Unis et en Europe. Cette transformation sociologique est significative si l'on songe à la proximité entre cette nouvelle équipe et des think tanks d'orientation progressiste. L'un des plus influents d'entre eux est sans doute la Fundación Buen Gobierno, créée par Santos lui-même en 1994. Le positionnement politique de cette fondation est loin des positions traditionnelles « uribistes », puisqu'elle se dit porteuse des principes de la « troisième voie », théorisée par Tony Blair.

Au delà des aléas du parcours législatif auquel sera soumis ce projet de loi, des difficultés relatives à son application apparaissent. Nous en soulignerons deux. D'une part, le projet de loi s'applique uniquement aux victimes de la « violence généralisée qui s'est abattue sur le pays » (Motifs, p. 18), et non pas à celles de la criminalité ordinaire (delincuencia común). Cependant cette différentiation est difficile à mettre en pratique dans un pays où les interférences sont nombreuses entre la violence politique et le violence ordinaire ou entre la violence organisée et la violence désorganisée. Que faire par exemple des victimes des Bandes criminels, ou « Bacrim », ces groupes armés apparus dans le sillage de la démobilisation des paramilitaires, mais auxquels l'Etat refuse cette étiquette. Bien que formés en partie par d'anciens paramilitaires, présents dans leurs anciennes zones d'influence et utilisant un répertoire d'action semblable, les Bacrim sont officiellement considérées comme relevant de la criminalité, et non pas du paramilitarisme. Or admettre le contraire serait un aveu d'échec de la politique de démobilisation et de réinsertion des paramilitaires.

Le dessein de légiférer pour le post-conflit, alors que le pays n'a pas encore tourné la page de la violence, risque également de mettre en difficulté la mise en œuvre d'autres projets du gouvernement. La « loi des terres », évoquée plus haut, illustre bien cela. Elle se donne pour objectif la restitution des terres à leurs légitimes propriétaires, qui en ont été expulsés par les armes. Or, ces terres appartiennent aujourd'hui à des nouveaux propriétaires, dont des prête-noms des paramilitaires, ainsi que des grandes entreprises agro-industrielles. Ce sont tous des acteurs qui se sont efforcés à dissimuler l'origine de leurs biens. Ainsi, bien de parcelles ont été cédées par leurs propriétaires par des contrats de vente dûment établis. Or ces ventes étaient réalisées à des prix bien en-dessous des prix réels, ou les paiements n'étaient jamais honorés. Le contrôle des administrations locales par les paramilitaires permettaient également à ces derniers d'établir des faux titres de propriété. Enfin, beaucoup de propriétaires ne possédaient pas de titres sur leurs terres et sont donc incapables de prouver qu'elles leur appartenaient.

D'autre part, la loi des victimes s'apparente à un dispositif propre au « post-conflit ». Or, malgré les avancées militaires contre les guérillas et la démobilisation des paramilitaires la Colombie vit toujours un conflit armé. La priorité donnée à la sécurité ou à la « lutte contre le terrorisme » risque ainsi de faire obstacle à l'application de la loi. En effet, le dispositif prévu par celle-ci, basé sur les déclarations des victimes devant un collège de magistrats, pourrait vraisemblablement ouvrir la porte à un flux d'informations sur le conflit armé, comme ce fut le cas avec la démobilisation des groupes paramilitaires. Ces révélations pourraient avoir des graves conséquences judiciaires, dans un pays qui n'a toujours pas tourné la page des collusions politico-criminelles liées au paramilitarisme. Ainsi, la question se pose avec une acuité particulière pour les victimes d'agents de l'Etat ou de groupes paramilitaires agissant en collaboration avec des forces étatiques. Comment corroborer les récits des victimes alors que l'information est encore lacunaire sur cette « violence d'Etat »? Que feront les instances judiciaires, et plus largement les entrepreneurs de la dénonciation lorsque des informations compromettantes seront produites par les procédures d'attention aux victimes ?

Delphine Lecombe et Jacobo Grajales

Crédits photographiques: Jacobo Grajales

Consulter le texte du projet de loi ici

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Article 5, p31-32.

Article 20.

Chapitre III, p36

Chapitre IV, p40-43.

Chapitre VI, p46.

« La condición de víctima se adquiere con independencia de que se identifique, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible ». Article

Chapitre VIII, p52.

Article 85, p54.